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審視與再造:工傷認定行政案件下
舉證責任的轉移與分配
  發布時間:2016-11-04 17:13:46 打印 字號: | |

殷樂 

 

【論文提要】行政訴訟的舉證責任,是指由法律預先規定,在行政案件的真實情況難以確定的情況下,由一方當事人提供證據予以證明,如果提供不出相應事實的證據,則承擔敗訴風險以及不利后果的制度。即“舉證責任之所在,敗訴之所在。”在工傷認定行政案件中,因為實體法規與程序法規關于舉證責任規定的差異,產生了大量同案不同判的情形。行政機關的行政確認程序中,在受理與認定階段,根據舉證責任分配的不同延伸出五種不同的結果:不予受理、受理、中止行政程序、認定工傷、不認定工傷。進入司法審查后,人民法院根據單獨或銜接適用《中華人民共和國行政訴訟法》與《工傷保險條例》延伸出兩種截然相反的裁判。而上述問題產生的焦點在于兩個問題,即行政機關在行政訴訟中對工傷認定的要件事實是否承擔舉證責任以及舉證責任的分配在行政訴訟法與工傷實體法上是否應當尋求一致。明確用人單位、勞動者、行政機關三方主體之間各自的舉證責任是解答上述問題的關鍵。本文將從行政訴訟法不區分要件事實與行政程序的舉證責任,以及證據確鑿與證據不充分難周延的證明標準兩點原因切入,深入分析,提出三方主體“三步走”的分配法則,從行政程序到訴訟程序理順三方各自的舉證責任。

 

 

近年隨著社會法的發展,有關工傷認定的行政案件的數量越來越多。工傷認定是指勞動者受到傷害后,社會保障部門根據勞動者或者用人單位的申請,依據相關實體法規范對事故造成的傷害是否屬于工傷給予行政確認的行為。該確認行為因為直接關系勞動者與用人單位的人身權和財產權,故當事人不服認定結果可以依照法定途徑尋求司法救濟。但是,該認定行為在接受法院的司法審查時,由于行政程序與訴訟程序之間舉證規則的不同,即《工傷保險條例》實體法規定的行政程序舉證責任與《中華人民共和國行政訴訟法》規定的訴訟程序舉證責任之間無法恰當銜接,出現許多同種情形有不同行政認定結果、不同審判結果的現象。

舉證責任作為工傷認定行政程序與行政訴訟程序中必不可少的內容,從工傷認定的申請、受理階段,到認定階段,再到訴訟階段,在勞動者、用人單位、社會保障部門之間進行了多次轉移,因為舉證責任交錯在工傷實體法與訴訟程序法之間,舉證責任的轉移又直接決定了工傷認定在不同階段與程序中的勝敗,所以在審理工傷認定行政案件時,理順勞動者、用人單位、行政機關三方主體舉證責任的分配成為關鍵。

 

一、現實困境:操作標準混亂下的實踐矛盾

司法審查,對于行政主體而言,是一種法律監督制度,對于相對人而言,則是一種行政法律救濟制度。[1]法院審理工傷認定行政案件,主要審查社會保障部門作出工傷認定決定書或者不予工傷認定決定書是否合法,從主體資格、法定職權、基本事實以及程序、法律適用等五個方面進行審查。因為社會保障部門作出行政行為是依據案件基本事實適用法律的結果,所以直接影響案件審判結果的關鍵是工傷認定要件的基本事實。而此時舉證責任分配的意義是:如果沒有特定法條的適用,任何當事人訴訟上的請求都不會發生法律效果。因此,該當事人對該法條的要件事實的發生負有主張及舉證責任。[2]當案件要件事實真偽不明時,由負有舉證責任的當事人承擔不利后果。即古羅馬法諺語:“舉證責任之所在,敗訴之所在”。例如,適用《工傷保險條例》第十四條第六項,沒有交警部門出具的交通事故責任認定書時,對“非本人主要責任”的要件無確鑿證據,社保行政機關是否應當認定為工傷。

(一)工傷認定實踐中舉證責任分配的差異

筆者在中國裁判文書網以“工傷認定”為關鍵詞,對行政案件進行檢索,發現工傷認定行政部門與人民法院,對“非本人主要責任”的要件無確鑿證據時,舉證責任的分配主要有三種,分別是由勞動者、用人單位、行政機關。按照裁判文書內容,勞動者在上下班途中因交通事故受傷、死亡,若交警部門沒有出具交通事故責任認定書或對事故責任沒有做出結論時,勞動者申請工傷的,有以下幾種情形:

1.認定階段申請者的舉證責任

案例1:白銀市人社局做出《不予受理通知書》。法院認為,原告已經提交了符合《工傷保險條例》第十八條第一款的材料,對原告的申請被告本應依法予以受理,但其仍以原告未能提交交警部門出具的交通事故責任認定書為由不予受理,其行為于法無據,判決撤銷《不予受理通知書》。[3]

案例2:舟山市人社局作出《工傷認定中止通知書》。法院認為,被告受理涉案工傷認定申請后,應根據審核需要對事故傷害進行調查核實。被告在已依法履行調查核實的職責之后,仍無法確定原告應對事故承擔主要責任之特定情形的,應推定該次事故屬于非原告本人主要責任的交通事故。故判決撤銷被告的《工傷認定中止通知書》。[4]

2.訴訟階段用人單位的舉證責任

案例3:河北省人社廳做出《不予認定工傷決定書》。法院認為,根據《工傷保險條例》第十九條第二款規定,該案的舉證責任在于第三人邯鄲車務段,應當由第三人對交通事故屬于勞動者本人主要責任進行舉證,被告作出不予認定工傷的決定事實不清,證據不充分。判決撤銷《不予認定工傷決定書》。[5]

3.訴訟階段勞動者的舉證責任

案例4:日照市嵐山區人社局做出《不予工傷認定書》。法院認為,原告提供的道路交通事故證明未對事故責任作出認定。故被告認定原告不符合認定工傷的情形,事實清楚,證據充分,適用法律正確,判決維持被告作出的不予認定工傷決定。[6]

4.訴訟階段行政機關的舉證責任

案例5:萍鄉市安源區人社局局作出《工傷認定決定書》,用人單位申請行政復議,萍鄉市市人社局撤銷《工傷認定決定書》。法院認為,被告市人社局也未提交證據證明如果勞動者不能證明自己在交通事故中不負主要責任就不可認定為工傷,故判決撤銷被告作出的復議決定。[7]

從上述案例中可知,工傷認定行政機關適用:“在上下班途中,受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的應當認定為工傷。”本條規范的要件事實是(1)上下班途中;(2)發生交通事故;(3)勞動者因事故受到受害;(4)傷害發生非本人主要責任,上述要件基本事實缺一不可。行政機關對沒有交警部門作出的交通事故責任認定書的情況,即第(4)條責任要件真偽不明時,適應《工傷保險條例》第十四條第六項,根據證明“非本人主要責任”的舉證責任的分配的不同,適用該規范做出行政確認的結果各地區差異明顯。在受理階段,根據是否由申請人承擔舉證責任延伸出受理與不受理兩種結果;在認定階段根據是否由勞動者承擔舉證責任延伸出中止、認定工傷和不認定工傷三種結果。(見表一:事實不清下各階段結果圖)

(二)實踐中舉證責任差異下的審查結果

工傷認定進入訴訟階段后,法院對法律事實進行司法審查時,對申請階段行政機關的做法裁判比較統一,基本認定即使交通事故責任不明確,在其他手續齊全,符合《工傷保險條例》的十八條規定的應提交相關材料的情形,行政機關根據自己的行業經驗判定勞動者可能為工傷時,即達到合理相信可能性的標準時,行政機關應當受理當事人工傷認定的申請,對于不予受理的行為,人民法院判決撤銷。

到認定階段,根據是否適應《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條:“被告對作出的行政行為負有舉證責任,應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。”以及《工傷保險條例》第十九條第二款:“職工或者其近親屬認為是工傷,用人單位不認為是工傷的,由用人單位承擔舉證責任。”人民法院的判決出現了同案不同判的差異。因為工傷認定中,勞動者是弱勢主體,用人單位是強勢主體,證明責任是用人單位,敗訴風險不利于單位;在司法審查中,政府是強者,用人單位成為弱者,證明責任的分配不利于政府。[8]所以,程序法與實體法的立法目的出現了不相融。(1)如果人民法院單獨適用行政訴訟法中關于舉證責任的規定,認為應當由行政機關承擔舉證責任,即作為被告的行政機關如果沒有足夠的證據證明在涉訴案件中勞動者承擔“非主要責任”,便將敗訴的結果分配給行政機關承擔;(2)如果人民法院單獨適用《工傷保險條例》第十九條第二款的規定,由用人單位對是本人主要責任進行舉證,如果舉證不能,則直接推定勞動者的傷害屬于工傷;(3)如果法院在訴訟中考慮審理案件事實不能割裂實體法規范,既適用訴訟程序法的規定,又適用工傷實體法的規定,則行政機關僅僅承擔對本身做出的工傷認定行為的合法性承擔舉證責任,對基礎要件事實的舉證是對證據材料認定與否的說明,而基礎事實的舉證仍屬于工傷認定的申請者。

綜上,訴訟階段出現結果差異與兩個問題相關:一是行政機關在行政訴訟中對工傷認定的要件事實是否承擔舉證責任。二是舉證責任的分配在行政訴訟法與實體法上是否應當尋求一致。解決好這兩個問題,工傷認定行政行為進入司法審查階段,就不會出現行政程序與訴訟程序立法目的相互脫離的情形。即當行政機關適用《工傷保險條例》第十九條第二款的規定,由用人單位承擔舉證不能的結果依法認定為工傷后,到訴訟階段適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條由行政機關承擔舉證不能的后果,又依法判決撤銷工傷認定,使被告隨時面臨敗訴可能。

 

二、成因探究:責任與標準的規范與銜接

(一)基礎事實與行政程序不區分下的舉證責任規范

   “行政訴訟的舉證責任,是指由法律預先規定,在行政案件的真實情況難以確定的情況下,由一方當事人提供證據予以證明,如果提供不出相應事實的證據,則承擔敗訴風險以及不利后果的制度。”[9]包含行為上的舉證責任與結果上的舉證責任。行為上的舉證責任是為避免敗訴,當事人提供證據對自己的訴訟主張證明的主觀責任,如行政訴訟法第三十七條,原告可以提供證據證明行政行為違法,但是不免除被告的舉證責任。而結果意義上的舉證責任是當案件事實真偽不明時,法院假定事實存在或者不存在所產生的由當事人承擔的不利后果的客觀責任,如行政訴訟法第三十四條,被告對作出的行政行為負有舉證責任。行政訴訟法上關于舉證責任分配規定有限,對行政行為的舉證責任究竟是哪些方面,是否包含對案件基礎事實的舉證不明確,因此舉證責任規定過于籠統不可避免出現了工傷認定行政案件中裁判不一。

行政行為依據是否以申請為前提,分為依職權的行政行為與依申請的行政行為。在依職權的行政案件中,行政機關作出行政行為前必須積極主動搜集與該行為相關的證據,對該行政行為的基礎事實承擔舉證責任,所以《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規定,行政機關作出行政處罰前必須查清案件事實,對于事實不清的不得作出處罰。因而在該類行政案件的訴訟程序中,行政機關理應對基礎事實承擔舉證責任。而在依申請的行政案件中,由申請人積極主動搜集證據材料,并由申請人對申請材料的真實性負責,行政機關被動做出形式審查并依據基礎事實適用法律作出行政行為,該類行政行為程序的啟動與推進完全由行政相對人所掌握,故分配舉證責任時,應加重行政相對人的負擔。[10]若將基礎事實舉證分配給被告承擔,對被告極為不利。

然而《中華人民共和國行政訴訟法》關于被告舉證責任的承擔并沒有區分情形,對基礎事實舉證責任的承擔更是只字未提,并沒有考慮與實體法的對應關系。所以在審理行政案件中,許多法院機械適用訴訟法第三十四條,由被告從主體、職權、基礎事實到法律適用都由被告承擔舉證責任,出現上述案例五的情形。然而行政訴訟法規定的內容是:“被告對做出的行政行為負有舉證責任。”并沒有表述為被告在行政訴訟中負有舉證責任。不區分基礎事實與行政程序,將兩者的舉證責任均分配給行政機關承擔,無異于拔高了訴訟被告的舉證難度,曲解了程序法對舉證責任的規范,難以實現待證事實所屬實體法規的立法目的,[11]更難實現程序法對法律所保護權益的救濟。所以,筆者認為在依職權的行政行為中被告負有舉證責任,在依申請的行政行為中被告只對行政行為本身的合法性承擔舉證責任,將案件基礎事實的舉證責任分配給行政相對人或者利害關系人。

工傷認定案件作為依申請的行政行為,在勞動者的交通事故責任沒有確鑿證據證明非本人主要責任時,部分人民法院根據實體規范認為應當由勞動者或者用人單位承擔舉證責任,如案例三、四;部分人民法院認為應當由被告承擔不利的后果,將工傷認定的舉證責任直接分配給行政機關,如案例五。而程序法與實體法關于舉證責任規定不統一,其背后的潛在風險有三:一是所有要件事實不清的工傷認定案件行政機關都傾向于認定為非工傷,避免訴訟中承擔舉證不能的不利后果;二是用人單位在行政階段逃避舉證責任,進入訴訟后因舉證責任轉移給作為被告的行政機關,致使用人單位消極面對行政程序或者不配合行政機關;三是在對抗用人單位的訴訟中,被告承擔的不利后果最終由勞動者承擔,這與《工傷保險條例》保護弱勢勞動者合法權益的宗旨相悖。

(二)確鑿證據與證據不充分難周延下的證明標準規范

完成舉證責任需要達到一定的證明標準,所謂證明標準,即當事人為完成舉證責任,所要達到的說明對象證明真實性的標準。[12]行政訴訟法第六十九條規定案件證據確鑿,適用法律正確,符合法定程序的,人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。第七十條規定,案件主要證據不足的,人民法院應判決撤銷或者部分撤銷。但是,在主要證據不足與證據確鑿之間的銜接并不周延,許多可能情形沒有歸納到訴訟程序法中。如沒有交警部門的事故責任認定書作為確鑿的證據,其他證據充分的情況下,法院并不能拒絕裁判,需要法官以自由心證原則,根據具體的案情,以及經驗邏輯和良心自由判斷證據真偽、認定事實、適用法律。 

行政行為的證明標準有三種:合理根據標準、優勢證據標準,以及確鑿證據標準,根據行政行為種類的不同證明標準也隨之變化。如公安交警部門、海關的攔檢行為,只要達到合理標準即可。輕微的行政處罰可適用優勢證據標準,而嚴重的行政處罰,如拘留、吊銷證照則應適用更高的證明標準,達到確鑿的程度。

工傷認定隨著不同階段的推進,認定標準也隨之提高。在申請階段,作為啟動工傷認定程序的申請人,雖然承擔舉證責任,但是其提供的證據與材料只需讓行政機關相信工傷存在的可能性即可,也就是證明標準中的最低標準——合理根據標準。前文所述案例一,行政機關因將證明標準提高使申請人承擔案件事實不明的不利后果,直接作出《不予受理通知書》,故被人民法院判決撤銷。而認定階段,承擔舉證責任的當事人需要達到的證明標準隨之提高?!豆kU條例》第十九條第二款所規定的用人單位的舉證責任的證明標準是有確鑿的證據證明不是工傷,是證明標準中的最高標準,若用人單位不能排除一切合理懷疑,則舉證責任沒有完成,確鑿標準里,據證據應用理性的邏輯得出確定唯一的結論,不可能再產生其他結論。[13]但是,認定階段,如果用人單位沒有確鑿的證據證明不是工傷,而勞動者提供的材料又無法證明是工傷,行政機關也不能以事實不清作出《中止工傷認定》的決定或者直接由用人單位承擔不利后果推定為工傷,《工傷保險條例》第十九條[14]《工傷認定辦法》第九條[15]都規定了行政機關的調查核實職責,行政機關應當根據審核需要對事故傷害進行調查核實,結合相關證據材料,當相信工傷存在的可能大于不存在的可能時,適用優勢證據的標準推定是否為工傷。雖然工傷認定部門在認定交通事故責任上并不比交警部門更專業,但是《道路交通安全法》與《工傷保險條例》的立法目的并不一樣,工傷認定行政確認體現的是法律價值的取向,是對法律關系的確認并非事實關系,行政機關應當充分發揮主觀能動性,享有充分的自由裁量權。進入司法審查階段后,對案件事實的證明標準不隨著程序的變化而變化,實體規范中對舉證責任的規定和證明標準的適用,在訴訟程序中仍舊對用人單位與勞動者適應。(見表二各階段舉證責任與標準分配圖)

 

三、法則再造:三主體“三步走”實現程序與實體一致

綜合以上分析,工傷認定行政訴訟中舉證責任的分配實際上應當將行政程序中的實體規范與訴訟程序中的舉證分配相銜接,讓勞動者、用人單位、行政機關三方明確各自的舉證責任,使勞動者、用人單位在事故發生時能充分保留證據,使法官在個案中不出現恣意分配舉證而產生同案不同判的混亂。簡而言之,工傷認定訴訟程序中的舉證責任可以概括為三步走:首先實體規范有規定的按照實體規范,用人單位承擔《工傷保險條例》第十九條規定的專屬“非工傷”舉證責任;其次實體規范為空白的,遵循 “誰主張,誰舉證”的一般原則,認為是工傷的當事人對符合工傷的要件事實承擔舉證責任。最后社會保障部門僅對其自身作出的行政行為的合法性予以證明。

(一)第一步:用人單位承擔專屬“非工傷”舉證責任

勞動者與用人單位承擔的是前文所述的基礎事實的舉證責任,其舉證責任的分配取決于實體法律關系,由實體法事先作出規范,不因訴訟中原被告地位的變化而變化,屬固定專屬舉證責任。在行政訴訟中,當用人單位是原告,認為被告作出的工傷認定應當予以撤銷時,遵循“職工或者及其直系親屬認為是工傷,用人單位不認為是工傷的,由用人單位承擔責任”的規定,提供確切的證據證明勞動者發生交通事故是其本人全部責任或者主要責任,即便證據達到了讓人相信事故傷害的發生是本人主要責任的高度蓋然性時,也沒有完成舉證責任,用人單位的訴訟主張無法得到法院的支持;當用人單位為第三人,認為被告作出的不予工傷認定應當維持時,用人單位可以對行政程序中遞交給行政機關的事實證據進行舉證,作出不予工傷認定的行政機關對采納第三人的事實證據進行說明。對用人單位在行政程序中拒絕提供證據的,社會保障部門可以依據《工傷認定辦法》第十七條,根據勞動者提供的證據或調查結果依法作出工傷認定結論。人民法院審理工傷行政案件對用人單位在行政程序中沒有提交的證據一般不予采納。如果允許法院采納,將會導致民事主體在行政程序中提供證據的行為不受約束,從而破壞了行政行為所特有的法律意義。[16]因此,訴訟中用人單位提供的認為不是工傷的證據應當是在行政程序中提交過的事實證據,或者是對行政程序中提交證據的補強證據。

(二)第二步:勞動者承擔一般原則舉證責任

司法審查原則的確立不能與現階段的法治環境相脫節,不能偏離工傷保障發展方向,更不能與社會發展方向相偏離。[17]因此,審理工傷案件必須考量工傷保障制度發展狀況,本著保護弱勢勞動者的原則。勞動者的舉證責任因為在實體規范中屬空白,故遵循“誰主張,誰舉證”的原則。當勞動者認為事故傷害屬于工傷,而社會保障部門作出不予工傷認定結論時,勞動者應當就事故傷害是否屬于工傷承擔舉證責任。在行政程序認定工傷時,行政機關依法作出工傷認定決定書,可能是勞動者提交的證據達到優勢證據的標準,也有可能是勞動者的提交的事實證據不充分,結合行政機關的調查取證達到優勢證據的標準。但是,進入訴訟階段后,對原告舉證的標準較行政程序提高。在行政程序中,對于事故責任要件事實不清的案件,因為社會保障部門不能無限期中止案件,而是根據優勢證據規則,結合申請人的證據材料以及社會保障部門的調查證據自由裁量作出結論,這樣認定結果才能兼具合法性與合理性。所以在訴訟程序中,勞動者認為是工傷的證明標準需要達到社會保障部門認定為工傷的標準,即事故傷害發生為工傷的可能性大于不是工傷的可能性即可。即如果勞動者提供給的證據足以讓法庭相信事故傷害非勞動者本人主要責任的可能性大于勞動者本人主要責任的可能性,則社會保障部門就有敗訴可能。當工傷的申請人為用單位時,其認為是工傷的舉證責任與勞動者相同。

(三)第三步:行政機關承擔行政行為合法性舉證責任

在行政訴訟中,按照依法行政的基本原則,社會保障部門作為被告需要證明其行政行為具有合法性。對其行政行為符合合法要件承擔舉證責任并承擔不利后果。即主體是否適格,是否具有法定職權,事實是否清楚,程序是否合法,適用法律法規是否準確。工傷認定部門作出行政行為的過程必須以確定法律所規范的事實為前提,因此對事實的審查必不可少。但是法院對行政事實是否清楚的審查并不要求社會保障部門對實體法規范所要求的要件事實進行舉證,而是要求社會保障部門證明其根據勞動者、用人單位提供的證據以及自身所調查的事實符合工傷認定程序中的自由心證主義。即社會保障部門在事實真偽不清時,是根據調查的事實及證據,依據社會常人的倫理與經驗,在證據與待證事實之間的關聯性進行說明與判斷,進而對真偽作出認定。而對主體適格、程序合法、法律法規適用的證明,則按照“法無授權即禁止”的原則,提供最高標準的證明——確鑿標準。其中需要注意的是,行政行為作出正當與否包括合法性與合理性。工傷保險行政部門必須充分盡到自己的職責,如果工傷認定申請人無法提供證據或者無法提供確鑿的證據,而該證據對于確認是否屬于工傷又比較關鍵,工傷保險部門不調查核實直接以申請人證據不充分作出不予工傷認定書,法院不予支持。

 

 

 

 

 



[1] 姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社2005年第2版,第445頁。

[2] 吳庚:《行政爭訟法》,元照出版有限公司2008年版,第280頁。

[3] 參見中國裁判文書網(2015)慶中行初字第4號行政判決書。

[4] 參見中國裁判文書網(2015)浙舟行初字第11號行政判決書。

[5] 參見中國裁判文書網(2015)石行初字第00047號行政判決書。

[6] 參見中國裁判文書網(2015)嵐行初字第7號行政判決書。

[7] 參見中國裁判文書網(2015)安行初字第31號行政判決書。

[8] 王建軍:《工傷認定:行政與司法的沖突及消除》,載于《社會科學研究》2007年第2期。

[9] 姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社2001年版,第347頁。

[10] 常曉云:《行政程序中的舉證責任》,載于《行政與法》,2004年第66期,第54頁。

[11] 姜世明:《民事訴訟法基礎論》,元照出版社2011年版,第149頁。

[12] 何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2011年版,第389頁。

[13] 英輝,湯維建:《證據制度的理論與實踐》,中國人民公安大學出版社2006年版,第561頁。

[14] 《工傷保險條例》第十九條  社會保險行政部門受理工傷認定申請后,根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實,用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助…… 

[15] 《工傷認定辦法》第九條   社會保險行政部門受理工傷認定申請后,可以根據需要對申請人提供的證據進行調查核實。

[16] 甘文:《行政訴訟證據司法解釋之評論:理由、觀點與問題》,中國法制出版社2003年版,第132頁。

[17] 江朝麗:《工傷認定行政案件司法審查研究》,西南政法大學2011年碩士學位論文,第12頁。

責任編輯:管理員
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