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司法體制改革背景下法官遴選委員的實證考察與審視——以31?。ㄊ校┓ü馘噙x委員為藍本  殷樂
  發布時間:2019-06-22 10:52:40 打印 字號: | |

司法體制改革背景下法官遴選委員的實證考察與審視——以31?。ㄊ校┓ü馘噙x委員為藍本

殷樂

論文提要:

法官遴選委員作為我國司法體制中的新生產物,在全國各?。ㄊ校┑某闪⒁呀浕就瓿?,其在功能、設立、運作等方面尚無統一規范,各地在內容上都進行了相關的探索。本文通過對我國31?。ㄊ校┓ü馘噙x委員設立之初對外公示的數據材料進行整理,并按照設立時間的先后制作表格分析,發現我國法官遴選委員主要由專家委員和專門委員組成,根據專家委員的產生方式不同分為三種運作模式。有的模式追求效率,有的模式追求民主,有的模式試圖在追求效率的同時最大限度的實現民主。而這些特點又無不與委員會中專門委員、專家委員的數量、比例有一定的關聯。同時,根據各省公示材料的詳略、委員的來源與數量、主任的名單、機構的設置等等,筆者試圖通過數據總結出官方與社會均衡下的委員比例問題、公平與效率博弈下的模式選擇問題、附屬機關不明確下的機構定位問題以及信息不對稱下的權利來源問題等等,通過對我國法官遴選委員會的實踐現狀窺探,期望在逐步完善我國法官遴選委員會的過程中提出具體明確的建議。

關鍵詞:法官遴選委員 司法體制改革


一、內在邏輯與價值

????20146月,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》),《框架意見》提出要在省一級設立法官遴選委員會,作為省以下法院人員省級統管之后的法官遴選機構。同年7月,最高人民法院根據《框架意見》制定《人民法院第四個五年改革綱要》(以下簡稱《四五綱要》),《四五綱要》指出配合省以下法院人事統管改革,推動在省一級設立法官遴選委員會,從專業角度提出法官人選,由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關,人大依照法律程序任免。依據上述兩個文件,法官遴選委員會成為司法改革推進法院人員分類管理的重大舉措,在全國各省市開始探索實踐。

?長期以來,我國法官的選任程序具有濃厚的行政色彩,并未區別于一般公務員,在獨立性性與專業性上遭受諸多詬病。法官遴選委員會作為一個中立、權威、多元、專業、透明的機構,其設立旨在保證被遴選出來的法官具有較高的專業素質和能力,促使法官團體在社會上具有較高的權威。從司法體制改革設立的初衷來看,設立法官遴選委員會具有重大的意義。首先是推動法官隊伍專業化、職業化、正規化,吸引業務水平高、司法經驗豐富、審判能力強的法官到一線辦案。其次,設立法官遴選委員會,通過選拔機構與任命機構相分離的方式選拔法官,將法官的選拔制度精細化,從形式上使得法官的準入區別于一般公務員。再次,設立法官遴選委員會減少黨政機關對法官選拔的影響,減少上下級法院之間的事務聯系,有利于司法機關獨立行使審判權。簡而言之,法官遴選委員會作為第四輪司法改革的重要內容之一,是在去司法行政化、司法地方化的基礎上,從專業角度確定和把握遴選標準,提出遴選建議,確保法官的專業水準的機構。

201412月第一批司法體制改革試點單位上海率先成立首個省級法官遴選委員會,第一口啃下司法改革的“硬骨頭”后,青海、吉林、湖北緊隨其后,據筆者統計,2015年就有12省成立法官遴選委員會,2016年又有黑龍江、福建、陜西等16省相繼成立遴選委員會,到2017年北京、西藏、最高人民法院完成遴選委員會的設立,標志著“省一級設立法官遴選委員會,作為省以下法院人員省級統管之后的法官遴選機構”的工作在各省基本完成。作為本次司法改革的新生事物,法院遴選委員會對完成全國各地員額法官的選拔舉足輕重。但不難看出的是,由于法官遴選委員會的功能、設立、運作等方面尚無統一規范,各省的法官遴選委員會在與《框架意見》和《四五綱要》核心要義保持一致的前提下,多地在內容上進行了有益的探索,本文將以31?。ㄊ校┮约白罡呷嗣穹ㄔ旱姆ü馘噙x委員會為藍本,對法官遴選委員會現狀進行深入的審視與剖析,以期為司法改革的深入推進提供有效的參考。?

二、實踐現狀:法官遴選委員會的組建與模式

至本文截稿之日,筆者通過搜集全國各?。ㄊ校┑姆ü馘噙x委員會,除了西藏、新疆兩地區未公布具體情況外,其余各省均通過網絡公示、新聞報道等方式對本地的法官遴選委員會進行詳略不一的公布。詳細的省份,如上海、江西、湖南、天津等對委員會的名單以及職務等個人信息都進行了公示,而比較簡單的省份,例如安徽、浙江等僅公示主任信息。筆者對上述資料進行整理后制作成表(表一:各省法官遴選委員會圖),希望通過各省公布的數據及資料窺探我國法院遴選委員會的實踐現狀。

認識法官遴選委員會需要厘清三個問題:誰來遴選,怎么遴選以及其本身的定位。所謂誰來遴選是指遴選委員會都有誰,怎么遴選指的是法官遴選委員會的工作模式,而本身的定位則指法官遴選委員會的性質。

1.?誰來遴選:遴選委員會的組成

遴選委員會作為獨立于國家權力機關、行政機關、司法機關的第三方機構,根據最高院司改辦的解讀:“遴選委員會的組成應當具有具有廣泛的代表性,既有經驗豐富的法官和檢察官代表,又有律師和法學學者等社會人士代表”。

根據各?。ㄊ校╁噙x委員會設立圖可以看出,各地遴選委員會統一由專門委員及專家委員兩部分組成,其中專門委員為常任制,一般是黨政機構推薦的代表,其身份主要是代表其所在的機關部門。公開專門委員資料的省份顯示,各省專門委員會的人員都涵蓋來自省委政法委、省委組織部、省高院、省檢察院這四個部門的委員,90%以上的?。ㄊ校┯腥舜?、政協的委員;另外,有些地區有來自紀檢的委員,例如云南、陜西、上海、江西。有些地區有來自人力資源和社會保障廳、公務員局等人事部門的委員,例如天津、江蘇、山西;有些地區還有宣傳部的委員,例如云南。?

??????????????????表一:各省法官遴選委員會圖

?????專家委員來源一般具有非官方性,由人大代表、政協委員、法檢審判實務專家、學者、律師構成,旨在弱化社會中各種復雜因素對委員中立地位的影響,避免對法官選拔的人為操作。例如江蘇110人的非常任專家委員專家庫中,包含人大代表、政協委員各15人,審判業務專家、檢查業務專家、學者、律師各20人。這五類人員的集中,即體現了專家委員會的專業性,也體現了代表的廣泛性。專家委員分為常任專家委員和非常任專家委員。常任專家委員人數較少,一般為7-8人左右,例如上海,天津、云南,寧夏,福建、最高法院;但也有的地區常任專門委員人數較多,例如吉林11人,山東13人,江西甚至有24人。常任專門委員的產生與專家委員同時選舉產生,任期一致,具有較高的穩定性。非常任專門委員一般是指從專家庫中根據工作的需要隨機抽取產生。例如江蘇每次隨機抽取8名,福建每次從專家庫中抽取7名,屬于“一事一換”。

2.怎么遴選:遴選委員會的模式

因為遴選機構的委員包含專門委員、常任專家委員以及非常任專家委員,因此根據委員組成的不同分為該委員會的運行分為三種不同模式。

第一種模式:專門委員+常任專家委員。該種模式下的遴選委員會一般人數較少,多為15-20人,是一個小而精的機構,委員相對固定,3年左右定期輪換。多為專門委員7人加常任專家委員8人,例如上海,云南,重慶,寧夏;或者專門委員8人加常任專家委員7人,例如最高法院。

第二種模式:專門委員+非常任專家委員。該種模式下每次遴選委員開會時,從專家庫中抽取一定數量的非常任專家委員,所以每次開會時非常任專家委員都不同,屬于“因事而設,一事一換”。例如湖北遴選委員會每次隨機抽取9人,江蘇每次隨機抽取8名。這種模式都需要設立專門的人才庫作為后備資源。例如江蘇省的人才庫有110名專家,河南省的人才庫有80名專家,廣東省有60名專家。

???第三種模式:專門委員+常任專家委員+非常任專家委員。例如福建遴選委員會由8名專門委員、8名常任專家委員以及隨機抽取7名非常任專門委員。這種模式人數較多,試圖最大限度的實現公平、公正。

不管是采取上述三種模式中的哪種模式,法官遴選委員會中的每位委員都有平等的資格投票表決,通過機關代表與社會代表的投票,多方的參與代替了單一的命令,不同立場的制衡代替了個別的偏見,既能對候選人的專業能力進行把關,又能從全面系統的考察法官候選人的基本情況。于是法官被中立的選出。

3.制度銜接:遴選委員會的性質

法官遴選委員會的委員有政協、人大、政法委、組織人事部門、法院、檢察院以及社會各界代表組成,根據各省公布的委員名單顯示,委員都有自己穩定的職業,定期參加法官遴選委員會并不影響自身工作,是兼職行為。因此遴選委員會具有半官方半民間的第三性質。但是根據各省公開的資料該顯示委員會的歸屬并不明確,語焉不詳。從主任的構成看,遴選委員會的主任多由學者擔任,在筆者統計的數據中學者(包含法學會)擔任遴選委員會的主任的比例高達51.7%,另外20.7%來源于人大,由此看出其具有社會獨立屬性,超然于各種利益之外。而副主任的構成卻明顯顯示出該委員會的官方性。在上海、青海、福建、天津、陜西、湖南、江西等地區,副主任多由政法委、組織部、法院、檢察院四部門的代表組成,有的地區甚至設置6名副主任,外加人大和人事部門的代表,明顯帶有行政分權性質。同時,根據各省公示材料,遴選委員在各省高院、檢察院設立工作辦公室,承擔法官、檢查官遴選的日常機構是主流形式。例如上海、湖北。也有的省份除了在法院、檢察院設立辦公室外,還在政法委設立秘書處,例如陜西,廣東。所以對于遴選委員會的性質仍是“猶抱琵琶半遮面”。

三、審視剖判:法官遴選委員會的問題與總結

1. ?社會與行政均衡下的委員比例??

????委員的組成應當多元,以不同的立場的交互替代單一權力的主導。既體機關部門的考察,有體現社會的認可。雖然各地遴選委員會都是由專門委員和專家委員組成,正如前面所分析,專門委員采取職務性安排,由6-8個部門推薦專門委員代表,他們是政法委、組織部、人大、政協,法院、檢察院、人力部門以及紀委的部門代表。各地專門委員最少六個,最多不超過八個,上述機關都有1-2個委員,比例比較均勻,在官方性上。但是專家委員會中的比例卻明顯各地不一。以法檢機關代表為例。

在公布專家委員名單的省份中,上海15人的遴選委員會,除兩名專門委員是法檢機關的業務專家,其它專家委員全部來自學者與律師,各大高校的法學專家在專家委員中占比高達75%;天津15人的遴選委員會中,除了兩名專門委員外,在專家委員中僅有2名法檢的業務專家,法檢代表為26.67%,;山東13名常任專家委員中,2人來自法檢機關,占比15.38%;湖南50名非常任專家委員中,法檢機關委員代表14人,占比28%;江西24名專家委員中有8名來自法檢,占比33.33%。最高人民法院比例最高,15人遴選委員會中,5人來自法檢機關,占比33.33%。

從目前公開的材料中可以看出,法檢兩院人數最少不低于13.33%,最多也不超過33.33%,并沒有區間限制。不難看出的是,如果法官檢察官比例過高,法官遴選委員會的中立性易遭人詬病,容易形成“法官利益集團”,出現法官檢察官“一言堂”的現象。而如果法官檢察官比例過低,則難以側重從司法實務的角度進行專業評判。因此解決遴選委員會內部結構不平衡,按照一定比例確定各界人數是亟待回答的問題。

2.公平與效率博弈下的模式選擇

??各省在法官遴選委員的模式上都進行了積極的探索,由于各省人口分布、案件數量、法官數量、經濟發展等因素都有其自身的特點,因而各省在模式選擇和委員會人數的選擇存在一定的差異性,屬于正?,F象。有的側重公平中立,有的側重效率、效能。這三種模式實際上是公平與效率博弈的結果。

選擇專門委員+常任專家委員模式的省份,委員會人數基本在15-20人之間。例如上海(15人)、天津(15人)、青海(15人)、遼寧(15人),吉林(17人)、山西(17人)、貴州(17人)、黑龍江(19人)。這種模式下由于專家委員與專門委員同時產生,任期一致,遴選委員會的人數在2-3年穩定不變,有利于高效決策,同時也有利于遴選工作的延續性?。但是容易造成權利過于集中,而且在人數有限的情況下,可能會導致對遴選對象的專業能力審查不足。

選擇專門委員+非常任專家委員模式的身份,委員人數較多。例如廣西(23人)、江西(31人)、海南(37人)、甘肅(39人)、湖南(58)人、河北(57人)、廣東(68人)。這種模式相較于上一種模式效率不足,每次會議之前都重新抽選專家代表,所以專家代表的參與度不高,權利過分集中在專門委員手中。但是勝在民主與公平上,專家庫中專家委員的來源廣泛,社會的參與程度高,考慮到了遴選過程中各個利益相關方。

?選擇專門委員+常任專家委員+非常人專家委員的模式,僅有福建一省為代表,實際上是一種折衷的模式,試圖最大限度上體現出該機構的民主性,防止權力的集中。但是在效率上較上述兩種方式有明顯不足。

3.附屬機關不明確下的機構定位

法官遴選委員會因為承擔全省法院內法官的遴選與晉升工作,很多工作都具有長期性,延續性,工作量也不少,因此該委員會應當是一個常設機構或者有常設辦公室。在上海探索設立法官遴選委員會之初,認為應當體現黨對司法工作領導的原則,建議將法官遴選委員會辦公室設立在政法委。在各省進行試點探索時,有的學者甚至提出應當將該委員設立在人大,以實現選拔和任命的統一。但是各省完成遴選委員工作時,無一例外都將日常辦事機構設置在省高院,僅有是否在政法委設立秘書處的區別。這種設立方式雖然符合法官人財物省級統管的改革思路,但是似乎有擴大高院權利的趨勢,因此被許多學者質疑,高院自己的內部機構來遴選高院的法官,自己既是“裁判官”又是"運動員",如何體現出法官遴選委員會的第三方獨立性。例如江西在省高院設立遴選委員會辦公室,該辦公室的主任由政治部主任擔任。雖然將辦事機構設立在司法機關內部的確也有其專業性與便利性。法院對需要什么樣的人才比較了解,對候選人的情況也便于細致的了解和考察。但是,遴選委員會辦公室主任作為高院政治部主任,其平時工作必然受高院的領導與影響,該辦公室對省高院的從屬地位就表現得很濃厚,顯然不利于其獨立自主開展工作。

4.信息不對稱下的權利來源

法官遴選委員會作為不隸屬于任何行政機關的獨立機構,其委員組成僅一小部分是官方機構代表,其“官方性”上程度有限,如何保證在“官方性”程度有限的情況下遴選出來的法官具有“權威性”就是遴選委員會本身權利來源需要解決的問題。

作為法官遴選委員會的委員,這些委員的選擇標準和選擇流程是什么并未向社會公布。作為遴選國家法官的“裁判”,就如同解決糾紛的法官,必須具有中立性與權威性,這些委員是基于人民的授權還是基于專業的肯定抑或是個人品德獲得裁判權,各省沒有進行解釋和說明,社會公眾面對現有的委員及基本信息,只能接受,并未參與。法官遴選委員會設立的初衷是為了彰顯法官遴選的公平公正,遴選委員會的委員選擇作為整個遴選程序初始的“源頭之水”,其公平性直接決定了后續所有程序的正當性。如果不能以看的見的方式選擇委員,讓社會直觀參與,整個遴選程序就失去了其公平正義的根基。?

四、憧憬與展望:法官遴選委員會配套制度的設計與完善

通過31?。ㄊ校┑臄祿?、資料的分析、總結與制度反饋,筆者認為雖然我國各省市的司法遴選委員設立工作已經基本完成,但是各方面的制度設計還不夠完善,法官遴選委員會的組成、模式、性質等還處于初始階段,很多問題并沒有厘清。隨著實踐的不斷深入,有些在改革初期并不凸顯的問題將隨著法官遴選的操作日漸顯現,需要在深化改革的基礎上逐步達到法律地位、性質明確、運行程序規范、組織合理的目的。

1.委員構成

多方參與的選拔提名弱化了法官選任的行政色彩,一定程度上降低了行政干預可能性,提高了對候選人法律專業素質能力的考察力度。但是參與的多方一旦在比例上打破力量的均衡,或者一方的力量影響形成絕對優勢,則多方參與的應然效果在實踐中無法實現。所以法官遴選委員會的構成比例上必須均衡,專家委員作為部門代表,因為代表國家機關對法官各方的素質進行考核,所以紀檢監察部門、組織人事部門等每部門一個委員代表科學合理。但是專家委員的組成上,學者、律師、法官作為個人代表,目前組成比例比較混亂。筆者認為應當遵循的“以法官為主線,發揮學者的積極作用、保證律師委員的比例”為原則。直接突出法官在遴選委員會中的作用,也間接體現專業素質在法官選任中的重要性。但是比例過高易造成各省市高院對地方法院人選的操縱,故比例應當把握在1/21/3之間。而律師因為其執業環境、空間與法官工作的具有重疊,容易產生利益沖突,其比例不宜過高,有參加人員即可。學者有深厚的理論功底,具有對調研、理論等進行考量優勢,學者的比例應當介于法官與律師之間。因此在人員的構成比例上各省市應當從規章中明確規定,防止比例不科學選出來的法官能力缺陷。

2.運行模式選擇

三種模式的選擇各有優劣,各省市應當綜合考慮本地案件數量、案件類型、經濟發展速度、人口數量等因素的基礎上確定委員會的運作模式以及委員的規模。專門委員由紀檢監察、組織人事、法檢等擔任符合最高院對法官職業操守、政治傾向、專業能力進行綜合考察的設計。在專家委員上,是采取常任制、非常任制還是常任制+非常任制各地不一,筆者偏向于非常任制,建議各省都應當建立自己的專家庫,專家庫中按比例存儲學者、專家、律師、社會代表。每次會議之前按照比例抽取相關專家委員。專家委員的人員一方面要體現出社會各利益團體對司法的期望,又要能夠在委員之間形成監督與制約,同時還要能夠高效的做出決定,因此筆者認為該委員的規模維持在15-20人左右合適,專門委員6-8人,專家委員7-12人,同時保證專家委員的人數多于專門委員的人數。在15-20人左右的專門委員+非常人專家委員模式下,即沒有人數太多的低效,又能盡可能度體現出民主。

3.機構性質定位

法官遴選委員會作為獨立的機構,并不意味著其是脫離司法制度而單獨存在的個體,相反它作為法官選任中的重要環節,服務于法官選任制度,在考慮其獨立性時不能脫離現行司法制度。

考慮法官遴選委員會的性質,可以從該委員會的主任以及機構設置角度分析。法官遴選委員會設立的初衷是要在法官的選任上“去地方化”以及“行政化”,在“選拔機構”與“任命機構”相分離的模式下,為確?!斑x拔機構”的中立、權威、公正,如果主任是機關代表,比如政法委領導、人大領導、政協領導擔任,容易再次形成地方行政權力的干預,而且也容易造成社會對其性質的誤解,認為其行政性大于社會性,故筆者比較偏向于社會人士擔任主任一職,又因為律師擔任主任一職必然對其律師執業有利益影響,故筆者認為應當由資深法學專家擔任,而31?。ㄊ械乃{本)中也有一半以上的省份,法官遴選委員會主任由高校學者或者法學會會長擔任,同時在規章或章程中對主任選任標準應當細化、量化。另外,委員會日常辦事機構究竟設在人大、政法委還是法院的問題,筆者認為將日常辦事機構設立法院有其必要性,法院人事部門對法院系統內部人員的績效及專業能力等比較了解,在組織報名、審核等當面也有便利性,能夠充分發揮法院人事部門的優勢,高效率完成法官的選任工作。但是如何保證其獨立性是下一步深化改革必須解決的問題。例如日常辦事機構中人、財、物如何配置,如何擺脫本地高院領導或者其他部門的干擾,該部門與高院各部門之間屬于什么關系等等,都必須厘清。

4.建立公開平臺

法官遴選委員會下法官的選任與任命相分離。“選任機構以中立和專業立場確保選任的專業性,人民機構以高級別的國家權威使法官身份獲得更強的合法性與中立性”。作為選任機構的法官遴選委員會,

由于各省建立法官遴選委員會公示資料形式不一,在接受社會監督方面存在差異,一定程度上影響了法官遴選委員會的權威性以及委員的透明性,法官遴選委員會作為遴選法官的直接操作者與審查方,如果委員本身的素質不過關,或者得不到社會的認同,也就間接影響其選任法官的權威性。既然在高院設立了法官遴選委員會的日常辦事機構,筆者建議在各省市高院網站上設立法官遴選公開平臺,一方面公布法官遴選委員會中委員的相關信息,例如遴選委員會中委員的來源標準、產生流程以及委員的個人信息、職務等等,以保證“源頭”的公平。尤其是要注重對委員會中委員個人信息,如姓名、性別、出生年月、社會兼職、獎懲情況等,讓社會公眾進行全方位的監督。另外,借助該平臺也能發布遴選的職務、條件以及最終結果等。通過程序公開公公正。

結語

法官遴選委員會作為去地方化、去行政化改革上的一項重要內容,有利于司法改革的穩步前行,但是必須在制度上妥善安排相關配套的措施,不能僅有形式而空乏內里。改革并不是一蹴而就的,只要敢于實踐中不斷發現問題、總結經驗、不斷完善并解決問題,就能助力法官遴選委員朝著長遠發展,并遴選出法官中的精英團體。改革的道路是曲折的,但改革的前途是

(殷樂,天津市河北區人民法院行政庭助理審判員

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